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Protección de la salud en alimentos enriquecidos

El Tribunal de Justicia de la UE condena la práctica administrativa neerlandesa aplicada a los alimentos enriquecidos con vitaminas y minerales

Imagen: ARS Image Gallery

Una reciente sentencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas ha declarado ilegal la práctica administrativa aplicada en los Países Bajos, conforme a la cual los productos alimenticios de consumo corriente enriquecidos con vitamina A (en forma de retinoides), vitamina D, ácido fólico, selenio, cobre o zinc, que se producen o comercializan legalmente en otros Estados miembros, sólo pueden comercializarse cuando no son productos sustitutivos ni alimentos restaurados, si este enriquecimiento responde a una necesidad nutricional de la población neerlandesa.

El Tribunal de Justicia, sin embargo, recuerda que los Estados miembros tienen la facultad de decidir el grado de protección de la salud y de la vida de las personas que pretenden garantizar y de exigir una autorización previa a la comercialización de los productos alimenticios, si bien, teniendo en cuenta las exigencias de la libre circulación de mercancías dentro de la Comunidad y el principio de proporcionalidad de las medidas adoptados.

Los citados requisitos fundamentales se han obviado en el presente caso, a tenor de la opinión de los jueces comunitarios. Los jueces consideran que una decisión de prohibir la comercialización de un producto alimenticio enriquecido sólo puede adoptarse si el riesgo real para la salud pública que se haya alegado resulta suficientemente acreditado sobre la base de los datos científicos más recientes disponibles en la fecha de adopción de tal decisión.

Lo que pasó

Según la UE, los requisitos exigidos por los Países Bajos para la comercialización de productos enriquecidos incumplen el Derecho comunitario Durante los años 1995 y 1996 las autoridades neerlandesas habían denegado a dos operadores económicos -Kellogg's e Inkosport Nederland- la autorización para comercializar en los Países Bajos, respectivamente, cereales para el desayuno enriquecidos con vitamina D y ácido fólico, y barras energéticas enriquecidas con ácido fólico. Estos productos eran comercializados legalmente y sin ningún tipo de impedimento en otros Estados miembros.

Pese a ello, la práctica habitual del ministro de Sanidad neerlandés, con respecto a los alimentos enriquecidos con micronutrientes, era conceder excepciones a la prohibición de su comercialización únicamente si se cumplían dos requisitos: por un lado, el producto alimenticio al que se hayan añadido micronutrientes no debía ser nocivo para la salud pública; y por otro, la adición debía satisfacer una auténtica necesidad nutricional.

La Comisión, una vez informada de las decisiones adoptadas, que presuntamente eran contrarias al derecho comunitario, tras requerir a las autoridades de los Países Bajos a fin de que dieran cuenta de su postura, y emitir sus preceptivos informes, no le quedó más remedio que interponer recurso ante el Tribunal de Justicia, ante las insatisfactorias respuestas obtenidas.

La Comisión entendía que el régimen de excepciones a la prohibición de comercialización excedía de lo necesario para la protección de la salud. En el recurso planteado la Comisión no censuraba la obligación, impuesta a los fabricantes o importadores de determinados productos alimenticios enriquecidos, de obtener una excepción a la prohibición de comercialización de estos productos que regía con arreglo a la normativa neerlandesa. Su recurso únicamente se refiere a la práctica de la administración neerlandesa consistente en convertir la existencia de una necesidad nutricional real en un requisito de obligado cumplimiento para conceder tal excepción.

Riesgo y necesidad nutricional

En los Países Bajos, los productos alimenticios de consumo ordinario enriquecidos con vitamina A (en forma de retinoides), vitamina D, ácido fólico, selenio, cobre y zinc sólo podían comercializarse -cuando no eran productos sustitutivos o alimentos restaurados- si se les había concedido una excepción a la prohibición de comercialización.

La concesión correspondía al Ministerio de Sanidad, que sólo la daba, por una parte, si el producto al que se había añadido una de estas sustancias no era nocivo para la salud pública y, por otra parte, si el aditamento satisfacía una auténtica necesidad nutricional. Requisitos que, en todo caso, eran acumulativos. Y es que entendían que la mera comprobación de que un producto alimenticio cumplía el primer requisito no demostraba por sí sola que su comercialización no presentara ningún riesgo para la salud pública.

La Sentencia considera que tanto de las explicaciones del Gobierno neerlandés como de las decisiones adoptadas por las autoridades nacionales competentes en los procedimientos de solicitud de excepciones ya incoados, se deducía que el primer requisito se cumplía si el producto alimenticio no era nocivo como tal, es decir, si la cantidad de nutriente que contenía no era peligrosa en sí, independientemente de las demás fuentes de ese nutriente en la alimentación de la población neerlandesa.

Por otro lado, determina que las vitaminas y las sales minerales no son, por regla general, nocivas en sí mismas, pero pueden producir efectos perjudiciales concretos en caso de consumo excesivo con el conjunto de la alimentación cuya composición no se puede prevenir ni controlar.

Como apunta la resolución judicial, por el mero hecho de que un producto alimenticio enriquecido con una sustancia nutritiva determinada no sea como tal nocivo para la salud pública y cumpla, por tanto, el primer requisito, no permite concluir que sea inocuo.

Los jueces comunitarios consideran que, además, debía comprobarse si no constituía un riesgo para la salud pública, habida cuenta de las demás fuentes de ese nutriente en el conjunto de la alimentación. En lo que no estaban de acuerdo, es que esta apreciación se llevara a cabo al examinar el segundo requisito, relativa a la existencia de una necesidad nutricional, como alegaba el Gobierno neerlandés.

A lo largo del procedimiento lo que se ha comprobado es que en los expedientes de solicitud de excepción incoados ante las autoridades neerlandesas competentes, la excepción se deniega sistemáticamente cuando el producto enriquecido no cumple el segundo requisito.

Así sucedió en el año 2002 cuando se autorizó la comercialización de margarina enriquecida con vitamina D, donde las autoridades competentes llegaron a la conclusión de que existía una necesidad nutricional en vitamina D en el caso de personas mayores de 60 años. En este supuesto, la autorización de comercialización se supeditó al requisito de que dicha margarina incorporara una etiqueta en la que se desaconsejara su consumo a las personas menores de 60 años. El Tribunal de Justicia da la razón a la Comisión al afirmar el carácter sistemático de la prohibición de comercializar productos enriquecidos que no respondan a una auténtica necesidad nutricional.

Protección de la salud pública injustificada

El Tribunal de Justicia se vio obligado a analizar si la práctica administrativa neerlandesa pudiera estar justificada por razones de protección de la salud pública, a falta de armonización legislativa en esos momentos, y en la medida en que subsistían dudas en el estado actual de la investigación científica. Y es que los Estados miembros, atendiendo a lo dispuesto en el propio Tratado, tienen la facultad de decidir el grado de protección de la salud y de la vida de las personas que pretenden garantizar. También la de exigir una autorización previa a la comercialización de los productos alimenticios si bien, teniendo en cuenta las exigencias de la libre circulación de mercancías dentro de la Comunidad.

Tal y como reconoce la propia Sentencia, dicha facultad de apreciación relativa a la protección de la salud pública es particularmente importante cuando se acredita que subsisten dudas en el estado actual de la investigación científica acerca de determinadas sustancias, como las vitaminas, que por regla general no son nocivas en sí mismas, pero que pueden producir efectos perjudiciales concretos en caso de consumo excesivo con el conjunto de la alimentación cuya composición no se puede prevenir ni controlar.

PRINCIPIO DE CAUTELA Y PROPORCIONALIDAD

El Derecho comunitario no se opone a que la normativa de un Estado miembro, en aplicación del principio de cautela, prohíba, salvo autorización previa, la comercialización de productos alimenticios cuando se les han añadido sustancias nutritivas distintas de aquellas cuyo empleo es lícito según dicha normativa.

Como recuerda, la protección de la salud de las personas forma parte de los objetivos de la política de la Comunidad en el ámbito del medio ambiente, que tiene como objetivo alcanzar un nivel de protección elevado, y que se basa, entre otros, en el principio de cautela. Un principio que también debe aplicarse a la política de protección de la salud humana, y por tanto, al ámbito de la seguridad alimentaria.

Sin embargo, el Tribunal considera que al ejercer su facultad de apreciación relativa a la protección de la salud pública, los Estados miembros han de respetar el principio de proporcionalidad. En este sentido, los medios que elijan han de limitarse a lo que sea efectivamente necesario para garantizar la salvaguardia de la salud pública; y han de ser proporcionados al objetivo así perseguido, el cual no se habría podido alcanzar con medidas menos restrictivas de los intercambios intracomunitarios.

Los requisitos a los que alude el Tribunal no se han dado en la práctica neerlandesa. Sus autoridades no han logrado demostrar, a la luz de los hábitos alimentarios nacionales y habida cuenta de los resultados de la investigación científica internacional, que su normativa y la práctica llevada a cabo por el Ministerio de Sanidad fueran necesarias para proteger efectivamente los intereses contemplados en dicha disposición y, en especial, que la comercialización de los productos de que se trata planteara un riesgo real para la salud pública.

Una prohibición de comercialización de los productos alimenticios a los que se han añadido nutrientes ha de basarse en un análisis detenido del riesgo alegado por el Estado miembro que invoca la excepción por causa de la protección de la salud pública. Una decisión de prohibir la comercialización de un producto alimenticio enriquecido, que constituye, además, el obstáculo más restrictivo a los intercambios de productos legalmente fabricados y comercializados en otros Estados miembros, sólo puede adoptarse si el riesgo real para la salud pública que se haya alegado resulta suficientemente acreditado sobre la base de los datos científicos más recientes disponibles en la fecha de adopción de tal decisión.

En semejante contexto, el análisis del riesgo que el Estado miembro está obligado a realizar tiene por objeto apreciar el grado de probabilidad de que la adición de determinadas sustancias nutritivas a los productos alimenticios tenga efectos nefastos para la salud humana y la gravedad de dichos efectos potenciales.

Por ello recuerda que, al analizar el riesgo en cuestión, no son sólo relevantes los efectos específicos de la comercialización de un producto individual que contenga una cantidad determinada de sustancias nutritivas. En este sentido, puede resultar adecuado tomar en consideración el efecto acumulado de la presencia en el mercado de varias fuentes, naturales o artificiales, de una sustancia nutritiva determinada y de la posible existencia en el futuro, de fuentes adicionales que se pueden prever razonablemente.

La conclusión alcanzada por el Tribunal de Justicia es que la práctica administrativa neerlandesa incumple el Derecho comunitario, dado el carácter sistemático de la prohibición de comercialización de los productos enriquecidos. No se identifica ni existe un análisis de un riesgo real para la salud pública, caso por caso, de los efectos que puede producir la adición a este producto de las vitaminas y de las sales minerales de que se trata.

Bibliografía

  • Sentencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas (Sala Tercera) de fecha 2 de diciembre de 2004, dictada en el Asunto C-41/02 instado por la Comisión contra el Reino de los Países Bajos.



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