Expropiación forzosa

La expropiación forzosa implica la “transmisión” del derecho de propiedad de un particular a la Administración, que puede apropiarse de determinados bienes independientemente del consentimiento del dueño. Está regulada por la Ley de 16 de diciembre de 1954 y el Decreto de 26 de abril de 1957, y sus consecuencias implican la obligación de ceder el terreno reclamado cuando el fin para el que vaya a emplearse se corresponde con los supuestos legales.

La Ley marca que la expropiación puede ser acordada por el Estado, la Comunidad Autónoma, la Provincia, la Isla o el Municipio, lo que, según el abogado urbanista y presidente de la Sección de Urbanismo y Medio Ambiente del Colegio de Abogados de Valencia, Pablo Delgado, supone “la manifestación más absoluta del poder público”. “La expropiación forzosa faculta a la Administración pública para disponer de los bienes de los ciudadanos particulares”, explica el letrado, quien asegura que “el propietario afectado no puede oponerse a la acción de la Administración siempre que la misma esté justificada y ordenada en los principios que le facultan a efectuar tal disposición”.

Precisamente, para que se pueda llevar a cabo una expropiación es indispensable la previa declaración de utilidad pública o interés social de aquello que se quiere expropiar,

es decir, es preciso que exista una colisión entre el interés público y el privado, ya que si no se produce este supuesto la operación es ilícita y, por lo tanto, impugnable. “La Administración pública actuante debe acreditar que la expropiación obedece a un interés público -ratifica Delgado-. Asimismo, deberá acreditar que existe necesidad de ocupación, siendo estos dos principios los que autorizan el inicio del expediente expropiatorio”.

No obstante, el abogado Marcos Pascual, especialista en derecho administrativo, reconoce que es preciso tener en cuenta la normativa autonómica y local del lugar donde se lleve a cabo la expropiación, puesto que cada ente territorial ha de ejercer su potestad expropiatoria dentro del ámbito territorial que abarca su competencia, e insiste en que la expropiación no puede ser acordada por los entes que integran la Administración Institucional, sino por la propia Administración. “Por poner un ejemplo, RENFE no podrá expropiar, sino que deberá hacerlo el Ministerio de Obras Públicas”, subraya.

Ante un proceso de expropiación, la Administración debe seguir los pasos legales ineludibles que comienzan con la declaración de utilidad pública o de interés social del bien. Esta declaración se ha de realizar siempre mediante ley o acuerdo del Consejo de Ministros, excepto en aquellos casos en los que se trate de terrenos o inmuebles “imprescindibles” para que la Administración lleve a cabo sus proyectos, por ejemplo, en el supuesto de terrenos necesarios para realizar obras proyectadas por el Estado. En esta circunstancia, la utilidad pública se considera implícita y la Administración tan sólo debe realizar un listado de los bienes o derechos concretos que quiere expropiar, los cuales se publicarán en el Boletín Oficial del Estado (BOE), en el Boletín Oficial de la provincia correspondiente y en uno de los diarios de mayor circulación de la provincia, y se abrirá un plazo de quince días de información pública en el que cualquier persona podrá aportar por escrito los datos oportunos para rectificar posibles errores de la relación publicada y oponerse. Finalizado este periodo, se abre otro de 20 días durante el cual la Administración examina y califica los escritos de oposición presentados y, si lo cree conveniente, declara la ‘necesidad de ocupación’, que se ha de publicar y notificar individualmente a todos los interesados.

Desde el punto de vista de Pablo Delgado, el primer paso para que una expropiación sea legal es que se notifique en forma legal a los afectados,

que, si bien no podrán oponerse a la expropiación, sí pueden, en vía administrativa y posteriormente ante los tribunales de lo Contencioso, cuestionar la declaración de utilidad pública o la acreditada necesidad de ocupación. “Si a pesar de las alegaciones la Administración decidiera expropiar, la resolución que acuerde la expropiación podrá ser objeto, en vía administrativa, de recurso de reposición, cuando se trate de una Administración local, o de alzada, si se trata de una Administración autonómica o estatal”, corrobora Pascual. Igualmente, si no se cumple el trámite de información pública, ésta puede ser otra de las causas de oposición al trámite expropiatorio.

En el caso del recurso de alzada, la Ley establece que puede ser interpuesto por los interesados en el procedimiento expropiatorio, así como por las personas que hubieran comparecido en la información pública. El plazo para la interposición del recurso es de diez días, a partir de la notificación personal o desde la publicación en los Boletines Oficiales, y habrá de resolverse en el plazo de otros 20 días. Hasta que se dicte la resolución, la interposición del recurso de alzada tiene efectos suspensivos sobre el proceso de expropiación, aunque, en el peor de los casos, la suspensión no podrá ser superior a un mes.

Una vez confirmada la expropiación, el propietario tiene derecho a recibir una indemnización, lo que se conoce con el nombre de ‘justo precio’ o ‘justiprecio’. Esta cantidad se fija previa tasación de los bienes o derechos objeto de la expropiación, teniendo en cuenta el valor que tienen en el momento de iniciarse el expediente, y puede ser acordada de manera amistosa entre ambas partes en un plazo de 15 días, lo que pone fin al proceso una vez abonada la indemnización. Por el contrario, en caso de que no haya acuerdo, da paso a un nuevo trámite legal en el que se abre un expediente individual a cada uno de los propietarios de bienes expropiables y se les pide que, en un máximo de 20 días presenten una hoja de aprecio en la que concreten el valor en el que estiman el objeto que se expropia. La Administración podrá aceptar o rechazar la valoración hecha por el expropiado. Si la acepta, termina el expediente y procede al pago de la indemnización. Si la rechaza, extenderá otra hoja de aprecio que notificará al propietario para que decida en un plazo de 15 días. Si tampoco así hubiera acuerdo, se dará traslado del expediente al Jurado Provincial de Expropiación, que será el encargado de decidir el justiprecio.

“El primero de los derechos del expropiado es manifestar su discrepancia con el precio ofrecido por la Administración actuante

En este sentido, la ley fija el trámite de justiprecio que viene a resultar un intercambio de valoraciones entre las partes, comenzando por la oferta de la Administración a la que se opondrá la oferta del administrado”, explica Pablo Delgado.

El Jurado Provincial de Expropiación se constituye en cada capital de provincia y está formado por un Presidente y cuatro Vocales: un abogado del Estado, un funcionario técnico, un representante de la Cámara Provincial Agraria y un notario. Su función, a la vista de las hojas de aprecio formuladas por los propietarios y por la Administración, pasa por decidir el justiprecio que corresponde a los bienes o derechos objeto de la expropiación y que se deberá abonar al propietario, aunque cabe la presentación de un recurso Contencioso-Administrativo contra esta decisión. Se estima que el Jurado debe fijar el justiprecio en un plazo máximo de ocho días, aunque, según reconoce Delgado, “los Jurados son conocidos por su injustificada y criticable lentitud, que supone una media de dos a tres años para cada resolución”.

En este caso, cuando hayan transcurrido seis meses desde la iniciación legal del expediente expropiatorio y no se haya determinado el justiprecio, la Administración, considerada culpable de la demora, estará obligada a abonar al expropiado el justiprecio, más una indemnización igual al interés legal que corresponda a esa cantidad. Asimismo, si hubieran transcurrido dos años sin que el pago de la cantidad fijada como justo precio se hiciera efectivo, se deberá evaluar de nuevo el objeto de expropiación, a través de la denominada ‘retasación’.

Presentada esta instancia (la de la ‘retasación’), comienzan de nuevo los trámites ordinarios para la fijación del justiprecio, que una vez hecho efectivo, permite la ocupación de la finca por vía administrativa o el ejercicio del derecho expropiado, bien de manera definitiva, como en el caso de la venta o permuta del bien, o temporal, cuando la Administración decide el arrendamiento o la ocupación por un tiempo limitado. Si se prefiere, o si así lo decide la Administración, en lugar de una cantidad económica se puede entregar a cambio otra finca. “A título de ejemplo, un propietario de una finca rústica no urbanizable de 10.000 metros cuadrados puede llegar a un acuerdo con la Administración para que la expropie a cambio de otro terreno urbanizable de 200 metros cuadrados”, especifica Marcos Pascual.

En total, el proceso de expropiación puede prolongarse durante varios años hasta que se llega a un acuerdo sobre el justo precio, aunque eso no significa que la expropiación termine ahí. En este sentido, la Ley 38/1999 de 5 de noviembre, de Ordenación de la Edificación (LOE), introdujo el derecho de reversión, una figura que permite al propietario, previa devolución del justiprecio a la Administración, recobrar la totalidad o parte de lo expropiado cuando no se ejecuta la obra o no se establece el servicio que motivó la expropiación. “Si el terreno no se destina al fin para el que la expropiación estaba prevista, en su superficie total o parcialmente, el propietario puede pedir la devolución del mismo transcurrido el plazo de dos años desde la ocupación o desde el momento que la Administración actuante declarase la innecesariedad del mismo para el fin expropiatorio”, explica Pablo Delgado. De esta manera, si un terreno se hubiera expropiado para construir una estación de tren o un cuartel, por ejemplo, y con el paso del tiempo estas instalaciones dejaran de funcionar, supondría el cese de la necesidad de ocupación y/o la utilidad publica, y el propietario expropiado o sus herederos podrían hacer uso del derecho a la reversión expropiatoria, “volviéndose a ‘justipreciar’ el bien y pagando a la Administración el justiprecio que se señale en ese momento”.

Ahora bien, la legislación recoge dos excepciones, es decir, dos situaciones en las que no cabe el derecho de reversión:

• Cuando simultáneamente a la desafectación del fin que justificó la expropiación (que éste pase de ser dominio público a dominio patrimonial de la Administración) se acuerde justificadamente una nueva afectación a otro fin de utilidad pública o interés social.
• Cuando el fin que justificó la expropiación se prolongue durante diez años desde la terminación de la obra o el establecimiento del servicio, esto es, si en esa superficie se construyó un polideportivo y éste se ha mantenido abierto durante diez años.

En el primer supuesto, la Administración tiene la obligación de dar publicidad a la sustitución para que el ex propietario del terreno o sus herederos puedan alegar en defensa de su derecho a la reversión, si consideran que no concurren los requisitos exigidos por la ley, o solicitar la actualización del justiprecio, si no se hubiera ejecutado la obra o establecido el servicio inicialmente previstos. Pero hay más excepciones. Según explica Venancio Gutiérrez, de la Asociación Española de Técnicos Urbanistas (AETU) y secretario del Ayuntamiento de Sevilla, cada caso debe ser estudiado de manera individual puesto que, afirma, “tampoco es posible reclamar la reversión cuando un terreno expropiado se recalifica dentro de una revisión del Plan General”. Además, recuerda una resolución de la Dirección General de Registro y Notariado de 5 de abril de 2002, favorable al Ayuntamiento de Oviedo, en la que se permitió la desafectación del subsuelo de un terreno que había sido expropiado para construir un parque de invierno (de utilidad pública). Señala Gutiérrez que la ley, en ese caso, permitió al ayuntamiento construir un aparcamiento subterráneo, ya que en la superficie se mantenía el servicio del parque, por lo que, concluye, “todo es más complicado de lo que parece”.

Asimismo, cuando el terreno expropiado experimente cambios en su calificación, “si se expropió como suelo no urbanizable y se recalifica como suelo urbanizable”, aclara Gutiérrez, también cabe el derecho de reversión. “Lo que sí es conveniente saber -prosigue- es que cuando se expropia un suelo no urbanizable, la Administración puede emplearlo para complementar una urbanización, construyendo un parque u otro equipamiento, porque la jurisprudencia entiende que el fin es dotar a una zona urbana próxima de servicios y de infraestructura, crear ciudad, y, por lo tanto, se debe acordar el justiprecio como suelo urbanizable”.

En cuanto a los plazos, el dueño primitivo o sus herederos pueden solicitar la reversión en un periodo de tres meses, a contar desde la fecha en que la Administración hubiera notificado el exceso de expropiación, la desafectación del bien o derechos expropiados, así como su propósito de no ejecutar la obra o de no implantar el servicio. La competencia para resolver sobre la reversión corresponde a la Administración en cuya titularidad se halle el bien o derecho en el momento en que se solicite esta figura, mientras que el ex propietario del bien cuenta con otros tres meses para devolver la indemnización expropiatoria (actualizada conforme a la evolución del índice de precios al consumo en el período comprendido entre la fecha de iniciación del expediente de justiprecio y la de ejercicio del derecho de reversión). Si no lo hiciera en este plazo, el derecho de reversión caducaría.