Article traduït per un sistema de traducció automàtica. Més informació, aquí.

El principi de precaució i els riscos alimentaris

Per Juan Ramón Hidalgo Moya 26 de abril de 2001

No sempre la ciència està en condicions de proporcinar una resposta clara sobre la seguretat o innocuïtat d’un producte. El principi de precaució sorgeix en el marc de les institucions europees com a nou concepte relacionat amb la seguretat del consumidor. La falta de certesa o d’informació científica justifica l’adopció de mesures per a assegurar la seguretat en el consumit d’aliments.

El principi de precaució i els riscos alimentaris

El principi de precaució no està definit en el Tractat de la Unió Europea, i només s’esmenta per a la protecció del medi ambient, però en la pràctica el seu àmbit d’aplicació és molt més ampli i s’estén també a la salut humana, animal i vegetal. No deu, no obstant això, confondre’s el principi de precaució, que és utilitzat essencialment pels responsables polítics per a la gestió del risc, amb l’element de precaució que els científics apliquen en l’avaluació de dades científiques.

El recurs al principi de precaució, adoptant les mesures preventives que es considerin més adequades per a la salvaguarda de la salut i la seguretat dels consumidors, pressuposa que s’han identificat els efectes potencialment perillosos derivats d’un fenomen, un producte o un procés, i que l’avaluació científica no permet determinar el risc amb la certesa suficient. El principi de precaució imposa, per tant, un deure d’actuació o d’inacció, quan no es disposa d’evidència científica absoluta, concloent i verificada. Així, diferents han estat les aplicacions del principi de precaució, durant molts anys, davant la incertesa científica. Entre altres àmbits, es va aplicar en els sistemes d’autorització d’additius, l’establiment de la ingestió diària admissible, l’adopció del valor límit de referència o els valors a tenir en compte per reaccions al·lèrgiques alimentàries.

Són els responsables polítics i, en el seu cas, els òrgans jurisdiccionals, els qui han de precisar el concepte i els límits del principi de precaució. L’abast del principi de precaució està vinculat a l’evolució de les decisions judicials, influïdes pels valors socials i polítics de la societat. El Tribunal de Justícia de les Comunitats Europees ha tingut ocasió de pronunciar-se sobre el control en l’aplicació del principi de precaució en diferents assumptes.

La falta d’un concepte clar i explícit per part de la normativa ha portat al fet que determinats experts intentin definir-lo. En aquest sentit, el Dr. Carlos Barros, fundador de la Revista de Tecnologia i Higiene dels Aliments Alimentària, ha establert els següents conceptes del “Principi de Precaució” en l’àmbit de la seguretat alimentària. D’una banda, ho ha definit com “l’adopció de mesures que permetin mantenir les condicions o la no alterabilitat del producte alimentós i de la seva innocuïtat per al consumidor, incloses les dels processos agraris, pesquers, industrials, comercials i de consum”. D’altra banda, ho defineix com “la decisió adoptada per les autoritats sanitàries, econòmiques, industrials, comercials, responsables del medi ambient, per se o a través de disposicions legislatives, dins dels programes d’ordenació alimentària, respecte a les especificacions, de base científica, que serveixin per a establir major garantia en la identificació, avaluació i disminució dels riscos que, pel seu origen en el producte, en els processos, en el medi ambient dels propis manipuladors o consumidors, poden provocar disminució de la seguretat, o de les condicions que l’haurien de mantenir”.

El concepte de Principi de Precaució determina la intervenció dels poders públics davant la preservació d’un bé comú com és la salut pública, requerint una actuació activa o passiva davant la incertesa científica, i en previsió de possibles riscos. L’actuació o decisió adoptada pel poder públic es considera transitòria i expectant als resultats científics futurs que, en el seu cas, confirmaran o no la previsibilitat del risc, la seva intensitat i la seva gravetat.

Els objectius del principi de precaució

El principi de precaució, des de la perspectiva de la seguretat alimentària, té, entre altres objectius, la protecció de la salut i la seguretat dels consumidors i la protecció dels drets dels productors, importadors i distribuïdors respecte a la lliure circulació dels productes alimentosos i alimentaris, sempre que compleixin amb els requistios d’innocuïtat, qualitat i seguretat establerts.

El principi de precaució ha de considerar-se en l’àmbit d’un plantejament estructurat de l’anàlisi de riscos, que comprèn tres elements bàsics: avaluació del risc, la seva gestió i la seva comunicació. El principi de precaució concerneix especialment a la gestió del risc. L’aplicació del mateix hauria de començar amb una avaluació científica, el més completa possible i, si fos viable, identificant en cada fase el grau d’incertesa. En la majoria dels casos, les mesures que permeten aconseguir aquest alt nivell de protecció poden determinar-se sobre una base científica suficient. No obstant això, quan hi ha motius raonables per a témer que efectes potencialment perillosos puguin afectar el medi ambient o a la salut humana, animal o vegetal i, no obstant això, les dades disponibles no permeten una avaluació detallada del risc, políticament s’ha acceptat el principi de precaució com a estratègia de gestió dels riscos en diversos àmbits.

La decisió d’invocar o no aquest principi és una decisió que s’exerceix quan la informació científica és insuficient, poc concloent o incerta, i quan hi ha indicis que els possibles efectes sobre el medi ambient i la salut humana, animal o vegetal poden ser potencialment perillosos i incompatibles amb el nivell de protecció triat. El procediment de presa de decisió ha de ser transparent, i en ell hauran de participar totes les parts interessades i potencialment afectades al més aviat possible i en la mesura en què sigui raonablement viable. En cas que es consideri necessària l’acció, les mesures basades en el principi de precaució hauran de complir amb les següents característiques:

  • proporcionals al nivell de protecció triat
  • no discriminatòries en la seva aplicació
  • coherents amb mesures similars ja adoptades
  • basades en l’examen dels possibles beneficis i els costos de l’acció o de la falta d’acció
  • subjectes a revisió, a la llum de les noves dades científiques
  • capaços de designar a qui incumbeix aportar les proves científiques necessàries per a una avaluació del risc més completa.

El principi de precaució i els drets dels consumidors

El Programa Preliminar de la CEE de 1975 va fixar, com a primer objectiu de la política comunitària relativa als consumidors, l’establiment d’una protecció eficaç contra els riscos susceptibles d’afectar la salut i seguretat dels consumidors. El dret de tots els ciutadans a la protecció de la salut i la protecció de la salut pública com a principi rector de la política social va suposar la implantació d’una política preventiva. Aquesta política competia a tots els poders públics en defensa d’interessos individuals i col·lectius, instaurant-se diferents mecanismes per a protegir al consumidor dels riscos que poguessin afectar la seva salut o la seva seguretat.

A fi de protegir els principis fonamentals enunciats, es van dictar normes que contenien les llistes de substàncies admeses i criteris de puresa per a certs additius alimentaris, així com disposicions relatives a admissibilitat-prohibició o continguts màxims de residus de pesticides, contaminants, plaguicides, hormones, antibiòtics, dissolvents, o fixant-se regles de composició, fabricació, denominació i qualitat per a diferents productes o materials de contacte amb els aliments. L’actuació dels poders públics a través de la norma es considera fonamental, especialment en aquells casos en els quals la ciència no pot determinar fefaentment efectes adversos per a la salut humana, ni pot assegurar la innocuïtat del producte alimentós o alimentari en qüestió.

El legislador, a partir de la dècada dels 90, ha estimat igualment que la protecció de la salut humana podia justificar la seva intervenció, a títol excepcional, en l’àmbit dels procediments de fabricació i tractament dels productes alimentosos. Tal és el cas de la ultracongelación, la irradiació i determinats procediments referents a la biotecnologia i manipulació genètica. Les reglamentacions intenten reduir la probabilitat de la presència d’aquests riscos, potenciant la seguretat alimentosa i establint, en el seu cas, els paràmetres de compliment obligatori per als productors-fabricadors, importadors, distribuïdors i comerciants dels productes. Fins a l’aprovació de la norma preventiva o limitativa de determiandas actuacions s’entenia que el no prohibit estava permès, fins i tot en el cas que científicament es tinguessin dubtes sobre la innocuïtat del producte. D’aquí la rellevància d’una actuació política decidida en els casos d’incertesa científica sobre aspectes fonamentals de la seguretat alimentària.

Consumidor i riscos alimentaris

En els últims anys, el ciutadà europeu ha estat espectador d’excepció de diferents esdeveniments relacionats amb la seguretat dels aliments. Això ha suposat una major sensibilització social enfront dels riscos que poden perjudicar la salut humana. El coneixement dels nous riscos alimentaris s’ha difós entre la població a través dels mitjans de comunicació, fins i tot abans que els estudis científicios es poguessin pronunciar. A principis dels anys 90, i segons l’enquesta publicada pel Food Màrqueting Institute (1991), els consumidors consideraven com a riscos alimentosos més importants per a la seva salut els residus de pesticides i herbicides, els antibiòtics i hormones en ocells i carn, els aliments irradiats, els nitrits en aliments, els additius i els conservants. En aquest sentit, la percepció del risc alimentari per part de la ciutadania ha augmentat considerablement, configurant-se un nou concepte de seguretat alimentària que està en íntima relació amb les expectatives del consumidor enfront del producte que consumi.

La idea que cap aliment és absolutament segur està emigrant de l’àmbit científic a l’àmbit social. Així, la seguretat d’un aliment serà una mesura de l’acceptabilitat del risc que aquest representa. La tolerància del risc és variable, depenent dels canvis que es produeixin dels valors socials. La informació i l’educació del consumidor respecte al risc alimentari es torna imprescindible per part dels poders públics i dels productors. Aquests últims tenen l’obligació d’informar sobre el risc no permès que els productes puguin representar per al consumidor.

Els responsables polítics, conscients de la nova situació creada, s’han plantejat la necessitat de disposar, d’una forma eficaç i adequada, de mecanismes eficaços que protegeixin la salut i la seguretat del ciutadà-consumidor enfront del risc. La utilització de noves tecnologies, la globalització del mercat alimentari, els avanços científicios i l’aparició de nous productes imposen la necessitat de disposar de mesures preventives a fi d’eliminar o reduir el risc a un nivell mínim acceptable. En l’àmbit de l’alimentació aquests mecanismes protectors han de ser més rigorosos, si cap, que en la resta de productes, per la seva consideració de productes de consum habitual, i per la relació directa entre alimentació i salut. Quant a la valoració del risc han de tenir-se en compte i distingir-se entre efectes immediats o relativament immediats (produïts per enverinament, per microbis alimentosos o les reaccions al·lèrgiques), i efectes retardats (que produeixen determinades substàncies i que no es manifesta fins a temps després del seu inici). Aquests últims presenten majors complexitats quant a previsió i abast dels riscos, així com quant a la protecció dels drets dels consumidors. Per això, han de valorar-se adequada i eficaçment pels poders públics, malgrat la incertesa científica.

La qüestió planteja no pocs problemes. Així, un dels principals obstacles amb els quals es troba l’aplicació del principi de precaució resideix en com i quan ha d’utilitzar-se, a fi de trobar un equilibri entre la llibertat i els drets dels ciutadans, dels productors i de les empreses distribuïdores i comerciants, i la necessitat de reduir el risc en l’àmbit de la salut humana, animal o vegetal. I és que, en el cas que hagin d’adoptar-se algun tipus de mesures, aquestes hauran de ser proporcionades, no discriminatòries, transparents i coherents. Les diferents autoritats competents tenen la responsabilitat política de fixar el que es considera “el risc acceptable” per la societat. I en aquest sentit, han de dotar-se de mitjans i tècniques legislatives adequades al risc que tracten d’evitar.

Principi de precaució, riscos alimentaris i vaques boges

El Llibre Verd sobre els principis generals de la legislació alimentària a la Unió Europea (1997) va tractar la qüestió relativa a la necessitat de millorar l’assessorament científic en l’elaboració de la legislació alimentària i la gestió dels riscos greus i immediats per a la salut pública, permetent l’adopció de mesures preventives davant els casos d’incertesa científica. La Resolució del Consell Europeu sobre la política dels consumidors establerta en la Comunitat en el període 1999-2001 determina com a fonamentals els drets a la salut, la seguretat i interessos econòmics dels consumidors, i considera que la globalització dels mercats, el ràpid augment de la complexitat de béns i dels processos de producció, i la ràpida expansió de les tecnologies generen beneficis, però també possibles riscos. Això suposa una nova reorientació de la política de consumidors a la Unió Europea, especialment pel que fa a la normativa sobre seguretat general dels productes i a la legislació alimentària.

El 13 d’abril de 1999, el Consell Europeu va aprovar una Resolució en la qual es demanava a la Comissió, entre altres coses “seguir en el futur, amb major determinació encara, el principi de precaució en la preparació de propostes legislatives i en les seves altres activitats relacionades amb la política dels consumidors, i definir amb caràcter prioritari orientacions clares i eficaces per a l’aplicació d’aquest principi”. L’1 de febrer de 2000, la Comissió Europea va adoptar una Comunicació sobre el recurs al principi de precaució. Els objectius de la Comunicació eren informar sobre la manera en què la Comissió té previst aplicar el principi de precaució, així com establir les directrius per a la seva aplicació. La Comunicació és complementària del Llibre blanc sobre Seguretat Alimentària i de l’Acord de Mont-real de 2000 en relació amb el Protocol de Cartagena sobre Bioseguretat.

Política de prevenció

La política de prevenció que s’instaura s’articula a través de normes de control de l’activitat dels productors i distribuïdors d’aliments i productes alimentosos, com són les reglamentacions tècnic-sanitàries, normalització dels productes, controls i inspeccions sanitàries, requisits per a la producció i distribució dels productes, així com la possibilitat de retirar del mercat determinat producte o suspendre la seva distribució. L’actualització de la legislació comunitària a l’evolució científica i tècnica es presenta com un dels de major preocupació per al legislador comunitari, en considerar rellevant l’accés dels productes innovadors al mercat comunitari. La veritat és que la Comunitat no posseeix la suficient agilitat en el seu procediment elaborador de normes per a respondre adequadament a l’alt ritme d’innovació científica. El temps precís per a l’elaboració de normes restringeix l’adequació de la norma resultant al “estat de la tècnica” existent en el moment de la seva aprovació.

La legislació alimentària desenvolupada en els últims anys en relació a determinats contaminants de productes alimentosos, nous aliments i l’adoptada en situacions de crisis alimentàries són exponents clars de l’aplicació del principi de precaució per part dels poders públics. Així, en el cas de contaminants de productes alimentosos trobem un clar exemple en la regulació de les denominades aflatoxines(que són substàncies tòxiques produïdes per fongs, que poden estar presents en un gran nombre d’aliments i es desenvolupen quan els nivells de temperatura i humitat són elevats).

El Reglament de la Comissió Europea número 194/1997, modificat per Reglament 1525/1998, fixa el contingut màxim per a les aflatoxines en determinats productes alimentosos. La norma reconeix explícitament el risc que representen les aflatoxines per a la salut de les persones, i en particular la B1, declarant que són substàncies cancerígenes genotóxicas. De la mateixa manera estableix que l’estat actual de la ciència i de la tècnica no permet l’eliminació completa de desenvolupament d’aquestes floridures, així com que no existeix un límit per sota del qual no s’hagi observat cap efecte nociu. El Reglament estableix un nivell de presència d’aflatoxines el més sota possible, atès que el risc zero no es pot garantir. La norma representa un exemple clar de decisió política que tracta d’equilibrar la preservació del dret a la salut de les persones amb el correcte funcionament del mercat únic pel que fa als productes alimentosos que poden contenir aflatoxines (productes agrícoles simples assecats o transformats: cacauets, fruits de pela, fruita seca; llet i productes lactis derivats; cereals).

El risc que els citats productes estiguin exempts d’aflatoxines és impossible de garantir en l’estat actual de la tècnica. A tal fi, la norma estableix un límit de contaminant màxim d’aflatoxina com a llindar de risc acceptable, que és més rigorós per al cas de productes de consum directe humà i menys per als productes que són transformats. De la mateixa forma, addicionalment, s’estableixen mètodes de control, d’etiquetatge i de traçabilitat parcial de determinats productes (diferenciant entre productes conformes i no conformes, a fi que no siguin barrejats). El poder públic en aquest cas, i en aplicació del principi de proporcionalitat, no ha optat per la prohibició dels aliments en qüestió, sinó en l’adopció d’uns límits determinats que garanteixin un risc socialment acceptable, i adequat al benefici de poder gaudir dels productes susceptibles de tenir presència d’aflatoxines, si bé adoptant mesures addicionals que permetin reduir el risc al màxim.

Pel que respecta als denominats “nous aliments i nous ingredients alimentaris”, el Reglament número 258/1997 estableix un procediment d’avaluació de la seguretat abans de ser posats en el mercat, amb la finalitat de preservar la salut del consumidor. En aquest cas el legislador ha estat més rigorós i ha determinat que els nous aliments i ingredients alimentaris no hauran de suposar cap risc per al consumidor, establint-se un sistema de vigilància i control sobre aquests, que permet als Estats membres limitar de manera temporal o suspendre la seva comercialització i ús dins del seu territori, en el cas que s’obtinguin noves dades i informacions científiques que determinin una situació de perill per a la salut humana. La mateixa tècnica ha estat la utilitzada per al cas dels additius alimentaris.

Referent a les situacions de crisis alimentàries, i especialment a les relacionades amb la denominada Encefalopatia Espongiforme Bovina (EEB), o comunament conegut com “el mal de les vaques boges”, la Comissió Europea ha hagut d’adoptar diferents mesures sanitàries i veterinàries amb l’objectiu de protegir la salut dels ciutadans. Així, s’han establert prohibicions sobre la utilització de farines de carn i ossos de mamífers per a l’alimentació de remugants, la utilització d’animals morts no aptes per al consum humà en la producció alimentària i l’obligació de retirar els materials de risc de les cadenes d’alimentació humana i animal.

De la mateixa forma s’ha adoptat la mesura d’embargament temporal sobre les proteïnes animals transformades, en particular les farines d’origen animal; es va prohibir l’exportació de carn de boví i de bovins vius procedents d’Estats membres amb alts índexs d’EEB cap a la resta de la Unió Europea; establint-se la mesura de control i detecció obligatòria d’EEB d’aquells bovins de més de 30 mesos en situción de risc (morts en granges, sacrificats urgentment o amb símptomes). La mesura es va complementar amb mesures com l’etiquetatge de la carn de boví i la traçabilitat. Algunes de les mesures adoptades en el seu moment per la Comissió van ser recorregudes davant el Tribunal de Justícia de la Comunitat Europea (TJCE) pels Estats i parts afectades, així el Regne Unit i la National Farmer’s Union del sector boví. El Tribunal va desestimar els recursos formulats i va considerar ajustades a dret les mesures adoptades per la Comissió com a responsable de la protecció de la salut pública en l’aplicació del Principi de Precaució, especialment en aquelles situacions urgents de risc probable, potencialment greu, i de falta d’informació científica, en les quals ha de prevaler la protecció de la salut humana per sobre d’interessos econòmics sectorials o nacionals.

Glossari

  • Principi de precaució: “L’adopció de mesures que permetin mantenir les condicions o la no alterabilitat del producte alimentós i de la seva innocuïtat per al consumidor, incloses les dels processos agraris, pesquers, industrials, comercials i de consum.” “La decisió adoptada per les autoritats sanitàries, econòmiques, industrials, comercials, responsables del medi ambient, per sé o a través de disposicions legislatives, dins dels programes d’ordenació alimentària, respecte a les especificacions, de base científica, que serveixin per a establir major garantia en la identificació, avaluació i disminució dels riscos que, pel seu origen en el producte, en els processos, en el medi ambient dels propis manipuladors o consumidors, poden provocar disminució de la seguretat, o de les condicions que l’haurien de mantenir.” (Ref. Dr. Carlos Barros).

  • Perill (identificació del): “Significa determinar els agents biològics, químics o físics que poden tenir efectes adversos. Una nova substància o agent biològic pot revelar-se a través dels seus efectes sobre la població (malaltia o mort), o sobre el medi ambient, i pot ser possible descriure els efectes reals o potencials sobre la població o el medi ambient abans que s’identifiqui la causa de manera indubtable.” (Ref. Comunicació sobre el recurs al principi de precaució).

  • Perill (caracterització del): “Consisteix a determinar, en termes quantitatius o qualitatius, la naturalesa i gravetat dels efectes adversos associats amb els agents o l’activitat que els causa. En aquesta fase ha d’establir-se la relació entre la quantitat de substància perillosa i l’efecte que produeix. No obstant això, a vegades és difícil o impossible provar la relació, per exemple perquè el vincle causal no hagi pogut determinar-se de manera indubtable.” (Ref. Comunicació sobre el recurs al principi de precaució).