Con la creación de la Comunidad Europea, los Estados miembros fueron adoptando reglas comunes destinadas a facilitar la libre circulación de los productos: todo producto legalmente vendido y fabricado en un Estado miembro según las prescripciones nacionales en vigor puede ser vendido y consumido en los demás Estados miembros, salvo por razones imperativas de protección de la salud del consumidor. Sin embargo, las reglas de la libre circulación de los alimentos han tenido que convivir necesariamente con el respeto a los derechos básicos del consumidor, a quien cada vez le son exigidas mayores responsabilidades sobre los productos que adquiere.
Libre circulación de alimentos y protección del consumidor
DESDE LA INSTAURACIÓN DEL PRINCIPIO DE LIBRE CIRCULACIÓN DE ALIMENTOS, LA INDUSTRIA HA TENIDO QUE CONVIVIR CON LA NECESIDAD DE PROTEGER AL CONSUMIDOR
El consumidor puede exigir del productor, distribuidor y comerciante un paquete de obligaciones que inciden de manera directa sobre la seguridad del producto y el derecho a su salud. Por ejemplo, que únicamente le pongan a disposición productos seguros; que le informen de los riesgos; que adopten medidas en caso de riesgos para el consumo; que establezcan instrucciones, advertencias e indicaciones sobre los riesgos previsibles; que identifiquen los productos o los lotes de productos; que realicen pruebas de muestreo entre los productos comercializados; que vigilen y controlen la seguridad de los productos comercializados y que adopten medidas adecuadas para evitar riesgos derivados de sus productos.
La libre circulación de productos, que fue fijada a partir del 31 de diciembre de 1992, obligaba a un ejercicio de adaptación de los diferentes derechos alimentarios nacionales. Para alcanzar este fin, la armonización de las legislaciones de los diferentes Estados miembros se tornaba imprescindible para la libre circulación de mercancías en el espacio económico integrado por los mismos.
El principio de la libre circulación
La Comunidad ha asegurado durante todo este tiempo la libre circulación de los productos en el ámbito comunitario mediante el Derecho alimentario. Ya en una primera etapa, que abarca desde 1962 a 1985, se pretendió fundamentar la libre circulación de los productos en una política de armonización basándose en el artículo 100 del Tratado. La fórmula utilizada fue la de someter a todos los productos a las mismas reglas referentes a su denominación, composición y presentación al público, y así se armonizaron las reglas relativas a los chocolates, azúcares, miel, zumos de frutas, café, confituras, aguas minerales, aceites y grasas. La situación planteaba algunos inconvenientes, como que en la aplicación del sistema utilizado no estaban incluidos todos los productos alimenticios y que la adopción de algunas de las directivas precisó más de diez años.
Además, muchas de las legislaciones que formaban el fundamento de la Política Agraria Común, como parte importante del Derecho alimentario (mercado de las carnes, los huevos y aves de corral, de la leche y los productos lácteos, frutas y verduras, productos de la pesca, los vinos y las bebidas espirituosas) tenían una clara vocación económica y no estaban basadas en una política alimentaria dirigida al consumidor. Lo cierto es que si bien puede existir una concordancia entre los derechos y las necesidades de los consumidores y los objetivos económicos de las organizaciones de mercados, las finalidades entre ellos han divergido en múltiples aspectos a lo largo del tiempo.
En este sentido, algunos autores destacaban el hecho de que los problemas nutricionales nunca se habían tenido en cuenta y demasiado a menudo la Política Agraria Común, al fomentar determinadas producciones alimentarias, entraba en contradicción con ciertos equilibrios nutricionales reconocidos. Tal es el caso de las materias grasas, las bebidas alcohólicas y los azúcares de absorción rápida, por ejemplo. Enumeraba de la misma manera los problemas de la calidad, ya que no se consideraban desde la perspectiva del consumidor, y la política del medio ambiente, que afectaba al consumidor al considerar que no se integra en la Política Agraria Común (preservación de suelos, utilización intensiva de abonos o problemas planteados por los envases indestructibles, entre otros). Cuestiones todas ellas que han ido cambiando con el tiempo, pero que no se tuvieron en cuenta desde un primer momento.
La protección de los consumidores
LOS CONSUMIDORES ESTÁN MOSTRANDO UN INTERÉS SIN PRECEDENTES EN LA FORMA EN QUE SE PRODUCEN, ELABORAN Y COMERCIALIZAN LOS ALIMENTOS
La protección de los consumidores constituye hoy en España, al igual que en el resto de países desarrollados, un principio plenamente arraigado, que ha adquirido notoria importancia en nuestros días y de la que tenemos continuas manifestaciones. Sin embargo, se trata de un movimiento relativamente reciente, puesto que sus orígenes se remontan a los años sesenta del siglo XX, momento a partir del cual se multiplican en todos los países las declaraciones y las normas legales tendentes a conseguir una adecuada defensa de los consumidores.
Los consumidores están mostrando un interés sin precedentes en la forma en que se producen, elaboran y comercializan los alimentos, y exigen cada vez más a sus gobiernos que se responsabilicen de la inocuidad de los alimentos y de la protección del consumidor. En este sentido, la comercialización y consumo de productos alimenticios está permitida siempre y cuando se cumplimente el deber general de no lesionar ni poner en peligro la salud y la seguridad de los consumidores. Los alimentos puestos en el mercado a disposición de los consumidores o usuarios no deben tener riesgos para su salud o seguridad. Sin embargo, la obligación general comentada está matizada por la normativa, al permitirse un cierto grado de riesgo que es aceptado legalmente, aunque garantizando un elevado nivel de protección de la salud y seguridad de los consumidores.
Las instrucciones e indicaciones necesarias para un correcto consumo, manipulación o conservación de los alimentos deberán facilitarse al consumidor y, en su caso, las advertencias y riesgos que sean previsibles. La finalidad no es otra que ofrecer al consumidor todos los datos que sean necesarios para una elección libre y con pleno conocimiento del producto, como la necesidad de reducir o minimizar los peligros que pudieran plantearse.
Los alimentos han de reunir unas condiciones mínimas de seguridad que los hagan aptos para el consumo humano. Existe una relación directa entre alimentación y el aspecto más fundamental de la seguridad del consumidor: su salud. Las normas relativas a los diferentes productos alimenticios y alimentarios, así como las que afectan a los diferentes procesos productivos, distribución, manipulación, transporte y comercialización deben tener como objetivo prioritario la protección de la salud de los consumidores con respecto al consumo de alimentos.
Uno de los aspectos fundamentales lo constituye la información que deben incorporar los alimentos que se comercializan al consumidor final. El derecho fundamental del consumidor a la protección de su salud y de su seguridad está íntimamente relacionado con el derecho que éstos tienen a la información. Los productos puestos a disposición del consumidor ?deberán incorporar, llevar consigo o permitir de forma cierta y objetiva una información veraz, eficaz y suficiente sobre sus características esenciales?. Los productos alimenticios destinados al consumidor final deben estar, por tanto, debidamente etiquetados, y la información debe ser la legalmente establecida, tanto en cuanto a lo que se refiere la normativa general sobre etiquetado, presentación y publicidad de los productos; como en cuanto a las advertencias sobre riesgos, consejos, manipulación, conservación y consumo de los productos que adquirimos.
Sin embargo, el consumidor debe tener la capacidad suficiente para determinar si un producto cumple o no con la normativa que le afecta. Por ello, se requiere un esfuerzo del consumidor en su aproximación a las diferentes normativas de calidad de los productos (cumplimiento adecuado de los requisitos de elaboración y origen), así como a los reglamentos de elaboración y comercialización de los productos de la alimentación y otras normas generales relacionadas con los mismos, a fin de que pueda determinar cómo han de estar etiquetados los productos, qué normas de calidad tienen las diferentes categorías de venta, qué requisitos de conservación deben de respetar, qué aditivos pueden contener, qué requisitos deben de cumplimentar los establecimientos de venta o de elaboración, qué requisitos deben de cumplir los vendedores o manipuladores de alimentos, qué porcentajes de materia prima debe de contener un determinado alimento, qué procedimientos de elaboración son correctos, o qué requisitos o autorizaciones se requieren para su comercialización, entre otros.
La información y la formación del consumidor son aspectos básicos de la protección de los derechos del consumidor, así como de su salud y de su seguridad. El conocimiento por parte del consumidor de todos aquellos aspectos que afectan a los productos alimenticios posibilita un ejercicio eficaz de sus derechos, rechazando aquellos productos que pueden dañar su salud o afectar a su seguridad, denunciando aquellos otros que no cumplen con lo dispuesto en la norma, y reclamando por los daños y perjuicios que, en su caso, se le pudieran ocasionar. No hay norma más ineficaz que aquella que no se conoce, ni derecho más injusto que aquél que no se ejerce.
La información que el consumidor recibe a través de la etiqueta, principalmente, sobre las materias primas utilizadas, la forma de elaboración, la procedencia de los productos y los controles que se han realizado sobre los mismos determina un mayor grado de confianza y, por tanto, de seguridad frente al producto.
Así, por ejemplo, un producto higiénicamente correcto e inocuo será considerado inseguro si la información facilitada en el etiquetado del producto o en la información facilitada en el punto de venta no es la adecuada desde el punto de vista de las expectativas del consumidor, que no acepta riesgo o peligro alguno. En la actualidad el consumidor tiene derecho a reclamar y a resarcirse de los daños si resulta perjudicado por una información incorrecta en cuanto a la forma de preparación, conservación, manipulación, composición o advertencias sobre determinados riesgos del producto alimenticio que ha consumido.
El Cassis de Dijon
EL CASSIS DE DIJON ESTABLECE QUE CUALQUIER PRODUCTO FABRICADO Y COMERCIALIZADO EN UN ESTADO MIEMBRO DEBE SER ADMITIDO EN CUALQUIER OTRO
La Sentencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas (TJCE) de 20 de febrero de 1979, denominada Cassis de Dijon definió por primera vez «el principio de reconocimiento mutuo», al establecer que cualquier producto fabricado y comercializado en un Estado miembro, y conforme a las normas de ese Estado, debe ser admitido, en principio, en cualquier otro Estado miembro.
Así, determina la modificación de las legislaciones del Estado de recepción del producto, a fin de permitir el acceso a los mercados nacionales de los productos alimentarios fabricados legalmente en otro Estado miembro. La citada resolución establece que «las excepciones a este principio general habrían de ser acordadas siempre en circunstancias estrictamente limitadas y principalmente por motivos ligados a la defensa de la salud pública y a la protección de los consumidores…» El resultado más claro de la jurisprudencia del Cassis de Dijon fue el establecimiento de la regla del reconocimiento mutuo de las reglamentaciones vigentes en cada uno de los Estados miembros.
El objetivo del citado caso es fijar los elementos esenciales para la realización de los propósitos de protección de la salud pública y de los consumidores
El Mercado interior es, por tanto, un espacio sin fronteras en el que la libre circulación de mercancías está garantizada de acuerdo con las disposiciones del Tratado y, más concretamente, como principio fundamental desarrollado por los artículos 28 y siguientes del Tratado CE. En virtud de los mismos quedan prohibidas entre los Estados miembros las restricciones cuantitativas a la importación, así como todas las ?medidas de efecto equivalente?, entendidas como toda medida que pueda obstaculizar, directa o indirectamente, real o potencialmente, el comercio intracomunitario. El TJCE, incluso va más allá, y determina en cuanto a los actos de omisión, que los actos de no actuación o la no adopción de medidas suficientes para impedir determinados obstáculos a la libre circulación de mercancías pueden también obstaculizar los intercambios intracomunitarios como si de un acto positivo se tratara, tal y como así sucedió en el «Caso Fresas», en las acciones particulares en territorio francés contra productos españoles.
En definitiva, la sentencia del Cassis de Dijon constituyó efectivamente un hito importante y sin duda necesario para el desarrollo del mercado único, determinando un cambio de rumbo en la política alimentaria sobre los productos alimentarios. Su finalidad pasó a ser la de fijar los elementos esenciales para la realización de los objetivos de protección de la salud pública y de la protección de los consumidores. El fallo del Cassis de Dijon ha sido confirmado posteriormente en reiteradas ocasiones. Así, en las resoluciones del TJCE: Sentencia «Keck y Mithouard», de 24 de noviembre de 1993; Sentencia «Fresas», de 9 de diciembre de 1997; Sentencia «Foie gras», de 22 de octubre de 1998.
