El próximo mes de febrero se cumplirán seis años desde que la Comisión elaborara su Comunicación sobre el Principio de Precaución. Desde algunos sectores surgen voces que consideran que existen algunos elementos de dicha Comunicación que necesitan una revisión urgente y, si bien unos podrían mejorarse con precisiones y complementos adicionales inspirados en las resoluciones del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas sobre la materia, otros precisan ser obviados.
Nadie duda ya de que el principio de precaución ha adquirido el valor de verdadera regla de derecho de aplicación directa en el sistema jurídico comunitario, aunque no a nivel internacional. La situación anterior a su publicación (2000) venía precedida de intensos debates y opiniones divergentes sobre cuándo y cómo utilizar el Principio de Precaución, tanto en la UE como a nivel internacional. El texto del Tratado no daba muchas pistas, pues a pesar de que su ámbito de aplicación podía ser mucho más amplio (la salud humana, animal y vegetal) únicamente era mencionado una sola vez para la protección del medio ambiente, sin ni siquiera haberlo definido.
Los responsables políticos no lo tenían nada fácil, y se enfrentaban constantemente al dilema de encontrar un equilibrio entre la libertad y los derechos de los individuos, de la industria y de las empresas, y la necesidad de reducir el riesgo de efectos adversos para el medio ambiente y la salud humana, animal o vegetal. Y debían encontrar, tras analizar la información científica disponible hasta el momento, el equilibrio para adoptar medidas proporcionadas, no discriminatorias, transparentes y coherentes. Lo cierto es que algunos acontecimientos anteriores a su aprobación venían a demostrar que la opinión pública estaba mucho más sensibilizada respecto a los riesgos a los que está potencialmente expuesta la población o su medio ambiente.
El 13 de abril de 1999 el Consejo aprobó una Resolución en la que se pedía a la Comisión seguir en el futuro, con mayor determinación aún, el principio precaución en la preparación de propuestas legislativas y en sus otras actividades relacionadas con la política de los consumidores, y definir con carácter prioritario orientaciones claras y eficaces para la aplicación de este principio, cuya respuesta la constituyó la Comunicación de la Comisión de referencia, que tenía, entre otros objetivos, elaborar una posición común sobre cómo evaluar, valorar, gestionar y comunicar los riesgos que la ciencia no puede evaluar todavía plenamente, y evitar el recurso injustificado al principio de precaución como forma encubierta de proteccionismo.
Se parte del hecho de que la Comunidad, al igual que otros miembros de la OMC, tiene derecho a establecer el nivel de protección que considere adecuado, en particular en lo que se refiere al medio ambiente y la salud humana, animal o vegetal. No esconden las autoridades comunitarias que la aplicación del principio de precaución constituye un principio esencial de su política, que debe considerarse en el ámbito de un planteamiento estructurado del análisis de riesgos, con sus tres elementos de evaluación, gestión y comunicación del riesgo.
Actuar y responder
El principio de precaución consta de tres ejes básicos: evaluación, gestión y comunicación del riesgo
La dimensión del principio de precaución va más allá de las problemáticas asociadas a los riesgos a corto o medio plazo, puesto que se refiere también a cuestiones a largo plazo e incluso ligadas al bienestar de las generaciones futuras. Lo cierto es que los ciudadanos, a través de los medios de comunicación de masas, tienen la posibilidad de conocer la aparición de nuevos riesgos antes de que las investigaciones científicas hayan podido clarificar el problema; lo que determina a los responsables a introducir medidas preventivas para suprimir, o al menos limitar, el riesgo a un nivel mínimo aceptable.
El recurso al principio de precaución presupone que se han identificado los efectos potencialmente peligrosos derivados de un fenómeno, un producto o un proceso, y que la evaluación científica no permite determinar el riesgo con la certeza suficiente. La aplicación de un planteamiento basado en el principio de precaución, según dispone la propia Comunicación, debería empezar con una evaluación científica, lo más completa posible y, si fuera viable, identificar en cada fase el grado de incertidumbre científica.
Los responsables de la decisión deben ser conscientes del grado de incertidumbre inherente al resultado de la evaluación de la información científica disponible. Y es que, como se expone, juzgar cuál es el nivel de riesgo «aceptable» para la sociedad es una responsabilidad eminentemente política. Frente a un riesgo inaceptable, una situación de incertidumbre científica o la inquietud de la población, los políticos están obligados a encontrar respuestas, por lo que deben tener en cuenta todos estos factores. En algunos casos, la respuesta correcta podrá ser la decisión de no actuar, o al menos de no adoptar una medida jurídica obligatoria.
En caso de optar por la acción, existe una amplia gama de iniciativas posible, que van desde una medida jurídicamente vinculante hasta un proyecto de investigación o una recomendación. El procedimiento de toma de decisión debe ser transparente, y en él deberán participar todas las partes interesadas lo antes posible y en la medida en que sea razonablemente viable.
Las medidas derivadas del recurso al principio de precaución pueden conllevar una actuación o una omisión en el actuar, que puede ser susceptible de responsabilidad por una inadecuada aplicación, que podrían alcanzar tanto a los Estados miembros, en su gestión general, como a las autoridades administrativas competentes. Y es que cualquier actuación al respecto podría ser revisable por los Tribunales, pudiendo establecer una condena para aquella autoridad que no respete los requisitos básicos a la hora de recurrir al principio de precaución.
Litigios de precaución
El Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea ha adoptado en la última década resoluciones favorables a la aplicación directa del principio de precaución, haciéndolo extensivamente al ámbito de la salud pública, en casos como el de las vacas locas o el del maíz transgénico. Los jueces comunitarios consideraron más importante la salud pública que las consecuencias sociales y económicas causadas al Reino Unido por la decisión de la Comisión de prohibir el ingreso de carne bovina proveniente de Gran Bretaña, que fue calificada de razonable.
De la misma forma, en un tema sobre organismos modificados genéticamente (OMG), el Tribunal de Justicia concluyó que, aún después de la decisión de la Comisión Europea a favor de la comercialización de un maíz transgénico, cualquier Estado miembro puede no estar obligado a dar autorización de comercialización si dispone de nuevos elementos de información que llevan a considerar que el producto puede presentar un riesgo para la salud humana y el medio ambiente. Y es que los jueces comunitarios lo tienen muy claro: cuando subsisten dudas sobre la existencia o alcance de riesgos para la salud de las personas, las instituciones pueden adoptar medidas de protección sin tener que esperar a que se demuestre plenamente la realidad y gravedad de tales riesgos.
Sin embargo, la cuestión no está tan clara en el ámbito internacional, donde el órgano de apelación de la OMC se ha alineado con la postura norteamericana, contraria al principio de precaución, y que considera un freno para el libre comercio internacional y excusa de la UE para la adopción de medidas proteccionistas. Así se puso de relieve en el caso de la carne bovina de animales tratados con hormonas sintéticas por el que la UE prohibió la entrada de este producto por sus posibles efectos cancerígenos. Para el órgano internacional de apelación no hay uniformidad de criterios para considerar el principio de precaución como una regla de aplicación directa, ante la ausencia de normativa específica que así lo prevea.
La Comunicación de la Comisión establece y explica que las medidas basadas en el principio de precaución deberán cumplir con determinados requisitos, siempre que la acción constituya una de las medidas a adoptar. Estas medidas deberán ser:
- Proporcionales al nivel de protección elegido, es decir, la adaptación de las medidas al nivel de protección elegido. La reducción del riesgo hasta el nivel cero raramente es posible, pero una evaluación incompleta del riesgo puede reducir el abanico de opciones posibles para los gestores del riesgo. Por otro lado, la prohibición total puede no ser una respuesta proporcionada a un posible riesgo en todos los casos, pero en algunos es la única respuesta posible ante un riesgo dado.
- No discriminatorias en su aplicación, es decir, que las situaciones similares no deben tratarse de forma diferente, y que las situaciones diferentes no deben tratarse del mismo modo, a menos que haya razones objetivas para hacerlo.
- Coherentes con medidas similares ya adoptadas, es decir, que las medidas deberán tener una dimensión y una naturaleza comparable con las ya adoptadas en ámbitos equivalentes en los que se dispone de datos científicos.
- Basada en el examen de los posibles beneficios y costes de la acción o de la falta de acción, lo que significa examinar los costes y los beneficios que supone comparar el coste global para la Comunidad de la acción y de la inacción, tanto a corto como a largo plazo, lo que no se limita sencillamente a un análisis económico de rentabilidad, sino que abarca un ámbito mucho más amplio e incluye consideraciones no económicas, como la eficacia de las posibles opciones y su aceptabilidad para la población. Al llevar a cabo tal examen, deberá tenerse en cuenta el principio general y la jurisprudencia del Tribunal de que la protección de la salud tiene prioridad sobre las consideraciones económicas.
- Sujetas a revisión, a la luz de los nuevos datos científicos, es decir, que las medidas basadas en el principio de precaución deben mantenerse en tanto la información científica sea incompleta o no concluyente y se considere que el riesgo es demasiado alto para imponerlo a la sociedad, teniendo en cuenta el nivel de protección elegido. Las medidas deberán ser revisadas periódicamente teniendo en cuenta el progreso científico, y modificadas según sea necesario.
- Capaces de designar a quién incumbe aportar las pruebas científicas necesarias para una evaluación del riesgo más completa. Y es que, en ausencia de un procedimiento de autorización previa, será el usuario, o las autoridades públicas, quienes deban demostrar la naturaleza del peligro y el nivel de riesgo de un producto o proceso, en cuyo caso podría adoptarse una medida de precaución específica para encomendar la carga de la prueba al productor, el fabricante o el importador, pero esto no puede convertirse en regla general.
NORMATIVA Comunicación sobre el principio de precaución. (COM(2000) 1 final de 2 de febrero de 2000.
